靠改革顺应现代林业建设大趋势用创新提升行政综合执法公信力——湖北省兴山县林业局综合执法的实践探索中国绿色时报8月11日报道（作者：钟家军）湖北省兴山县地处鄂西山区，三峡库区腹地，紧挨神农架；全县八分半山一分田，山大林多，是湖北省的7个重点产材县之一；因地缘优势和所处位置，加之盛产许多珍贵树种而蜚声中外，素有天然树木国之美誉。但，这里的人均耕地仅有一亩多，出路在山，活路也在山。
2002年下半年，我们林业局新一届领导班子组建时，面临的却是山区农民本可靠山吃山却因山受穷的困境，在造成这种情况错综复杂的因素中，不能说没有当时林业机关和基层管理部门长期存在的多头执法、粗野执法、唯利执法的问题。因此，从2003年开始，积极顺应现代林业建设的大趋势，大胆对林业执法体制进行改革，自主创新林业行政综合执法模式。通过这些年的实践检验，规范了执法行为，严格了执法程序，维护了法律权威，基本实现执法的权威性与人性化的统一，执行力与公信度的相融，党放心与民满意的一致，取得了良好的执法效果和社会效果。
此项改革得到了各级林业主管部门的充分肯定和全社会的广泛好评，兴山县被列入全省林业行政综合执法改革试点县之一，曾在全省执法质量考评中名列第二名；县森林公安局先后被省林业厅、省森林公安局命名为、表彰为全省优秀森林公安局、全省森林公安执法示范局和绿盾行动先进单位。在体制改革上求突破，变多头执法为集权执法，努力做到职责明晰、运转协调过去，我们县林业执法是条块交织的体制，条有森林警察大队、林政股、稽查队、种苗站、森防野保站，块有乡镇林业站、木材检查站、林场等。由于这些单位都是林业执法主体，造成执法队伍庞杂，执法标准不一。
在客观上，使林业行政执法不能形成统一、权威的效力；机构重叠执法层次过多过滥，政出多门落实工作运转不畅，一定程度上也损害着林业部门执法形象。走出一条职责明晰、运转协调，具有兴山林业特色的综合行政执法新路子，被摆上局党委的重要议事日程。一是转观念。
教育全县林业系统，特别是林业管理战线的干部职工，认清对林业行政综合执法体制进行改革，是三峡库区对兴山林业生态兴山提出的新要求，是现代林业建设给兴山林业产业兴山的新课题，是县委、县政府确定生态立县可持续发展战略提出的新任务，使大家以振兴兴山林业为己任，站在战略发展的高度，以巨大的改革勇气，实现林业管理体制的历史性突破。2003年10月，党的十六届三中全会召开，明确提出改革行政执法体系，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点的要求，更加坚定了我们对林业执法体制改革的决心和信念。
二是调职能。县林业局在深入调研，找准问题，反复论证的基础上，按照精简、效能、规范的原则，形成调整编配方案。经县委同意，县政府批准，县编办调整机构和职能后，我们及时召开了全县高规格的实施林业行政综合执法启动动员大会，县委主抓政法、县委分管林业的领导到会主持和作动员报告，公检法司及相关部门主要负责人和林业全体执法人员参会。
时至今日，全县形成了一个股室集中审批，一个机构综合执法，一批部门配套服务的三个一的林业行政综合执法体制。三是集权力。
这种体制的必然要求就是，将原分散在各部门的审批权剥离后，集中到资源管理股并向行政服务大厅和网上审批集中；将各执法机构的执法权剥离后，集中到以县森林公安局为主体的综合执法大队，其他部门根据需要为审批、执法提供服务，使行政审批权明确了、综合执法权突显了、服务保障职能清晰了。更加鲜明的是县森林公安局执法主体的地位得到了加强，县林业行政综合执法大队的行政执法权更具有了权威性，实现真正价值的变多头执法为一家执法。在这些年的工作实践中，运行得非常有力，彻底解决了龙多不治水的现实问题。在实践探索上求作为，变粗野执法为和谐执法，努力做到规范有序、互信联动2002年以前，兴山林业由于长期实行各负其责，自收自支的管理体制，主要靠打击增威，处罚增收来实现自我运转，不同程度存在乱罚款、乱收费、乱执法的问题。
因此，我们在实践中不断探索，注重用建立健全规范的制度，实现森林行政管理由三乱型向制度型的转变，林业执法由粗野型向和谐型转变，改变了过去有些人员和部门靠忽、哄、吓、诈、罚的野蛮执法方法，使执法行为日益规范，执法质量大大提高。一是创新机制，实施三种权分设运行。
在过去多头执法的模式下，森林公安机关是不具备行政审批权的，他们只能按照国家法律、法规之规定查处案件，而其他林业行政部门是既具有一定范围内的行政审批权，又有从事执法工作的职能。为了改变这种行政管理部门既当裁判员又当运动员，往往出现由自己去查处因自己审批出现问题而引发的案件，从而导致自己的刀削不了自己的把，影响了执法的公正性和权威性不良现象，我们下大力打破这种传统的权力运行机制，在实行林业行政综合执法改革中，我们侧重将审批、执法、服务予以三种权力分设，审批的不执法，执法的不审批，服务的搞保障，实现了管护、审批、执法三套马车运行，三者间各负其责，相互配合，相互监督相互制衡。二是创新方法，采取四个一管理举措。
针对森林资源管理上出现的新情况、新问题，我们在综合执法上主动采取应对之策。一个证件管采伐。凡办理自用材采伐证者，必须出具林权证等相配套的有效证件才能获得采伐许可证；林业站指导林农采伐，专职管山员负责采伐现场监督验收；严格控制采伐指标，确保不突破红线限额。一本台账管经营。
每年结合加工经营许可证年审清理整顿市场，规范木材加工企业、经营企业、用材企业、用木材户；采购木材，必须严格按照管理办法和操作程序运作，并严格建立和审查台账。一个斧记管运输。自用材如需进入流通运输环节的，除凭采伐证、运输证、木材采购证外，进入流通运输木材还要有斧记标志。
一个机构管执法。对不遵守林业法律法规，破坏森林资源的违法犯罪行为，由综合执法大队（森林公安局）独家依法查处。三是创新模式，坚持一整套规范标准。
为打破旧的执法模式，彻底解决过去由于执法部门多、人员过多、素质差异大，造成的用法律法规条随意性大，执法程序不规范，执法标准不统一，案件查处不到位和执法数量多质量低等问题。我们在精简执法人员，规范执法程序，建立培训机制的基础上，精心而具体地抓了林业行政综合执法行为中的问题，从报案登记、立案调查、证据收集、事实认定、案件研究、案件审批、案件处罚直到案件归档等全方位的严格规范，形成了一整套成熟的质量要求。这些年，我们所办的刑事案件和行政案件均做到了事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、处罚到位，提高了执法质量。
在执法过程中，执法人员对涉案人员严加管理，并用人权意识确保了执法安全；执法行为规范，没有发生过玩忽职守不作为、刑讯逼供乱作为的现象；时刻牢记五条禁令和涉案车辆使用管理等规定，做到不碰高压线、不踩红线，查处每启案件都达到了以事实为依据，以法律为准绳，以处罚为手段，以教育为目的的基本目标。在能力建设上求发展，变唯利执法为为民执法，努力做到忠诚履职、廉洁高效2002年以前，林业执法部门特别是森林公安，由于皇粮保障不足，也需要靠林业执法搞些创收。在不否认他们是林业管护者、是森林守护神作用的前提下，也应承认这样的创收，有很大的成分是在为小团体谋利，为小家庭生活，加之在市场经济条件下，受四个多样化的影响，个别人的价值观更趋于物化，更追求个人利益。
带着这样的主客观情况，站在林业执法的岗位上，不可能不出这样和那样的问题，损害着自身的形象和在人民群众心目中的公信力。为此，改变被动这种局面，我们下大功夫，用大气力，走出了一条以育兵强素质、以养兵保廉洁、以用兵履职责的新路子。一是确定队伍建设的五化目标。为彻底解决和扭转林业执法人员实际工作中出现的执法为利、执法不公等突出问题产生的不良社会影响，在抓好林业行政综合执法队伍的机关编制、经费保障、人员待遇等切身利益问题的基础，着力把工作重心转移到抓好全县林业综合执法队伍的五化建设上来。
通过研究探讨、充分论证，决定重点从林业综合执法队伍日常正规化建设、执法规范化建设、保障标准化建设、警务信息化建设、警民关系和谐化建设上求突破，全面推进林业综合执法队伍服务林业改革、发展和稳定的能力和水平。二是紧把加强建设的三严关口。严入。
从县林业行政综合执法队伍成立之日起，我们就注重把好人员入口关，从全县林业管理人员中择优选调政治思想好、业务能力强的人员，经过严格考核后，配备到每个站场执法小组，每个小组始终保持3名执法人员，代表县执法大队（森林公安局）开展林业行政综合执法工作。严训。对行政执法人员进行经常性培训，培训林业行政案件办理程序、林业法律法规政策、案例处置方法等重要内容，引导大家用鲜活的案例剖析，熟练掌握林业行政执法的法律法规应用、规范程序执法和执法办案等基本方法,提高服务林农意识，高效履职的能力，实现执法管理水平高、办案能力强、森林资源管护好的目标。严考。
我们林业局党委每年至少对林业行政综合执法单位和人员进行考核两次。业务上围绕规范执法、严格执法、文明执法等重点内容考；政治上围绕有责任淡化权力，求作为淡化地位，讲奉献淡化名利等重点内容考；作风上围绕执法立场、执法力度、执法公正、执法成效等重点内容考。
用人时根据考核结论，优胜劣汰。三是开通队伍建设的给力途径。我们坚持用兵先养兵的理念，从人力、物力、财力上给予执法队伍充分保障，以此铲除了为利执法的土壤。在不断加大保障办案经费、保障待遇落实、保障办案条件、保障装备建设4个方面投入的基础上，致力于解决长期困扰林业执法队伍全面建设的机制性、保障性障碍和问题，逐步实现了由创收型向保障型的转变，开通财政给力的绿色通道。
在落实执法权，取消创收指标的同时，从2003年1月开始，县林业局在特别困难（靠财政和银行借贷维持运转）的情况下，全额保障森林公安的费用并积极争取从2004年开始，逐步将县森林公安局和站场执法小组人员的经费，全额纳入了县财政预算，不足部分林业局负责筹措保障，有效防止了三乱行为的发生。四是摆开队伍建设的实战擂台。对林业综合行政执法队伍的使用，我们坚持了养兵千日，用兵千日的原则，提出了听党指挥召之即来，保障有力来之能战，依法办事战之能胜的要求，通过养兵解决了在执法上存在的有利的争着上、无利的相互推；人大于法、以罚代法，影响法律公正、执法形象的问题，造就了法制型、服务型、民生型的执法队伍。这些年来，共受理各类林业案件565起，查处565起，处罚565人，其中刑事案件15起，查获木材1038立方米，查处非法占用林地46.45亩，在执法中无一执法人员发生过错，所查案件无一起听证、无一起复议、无一起诉讼、无一起冤假错案，确保了执法质量，最大限度地增加了和谐因素，提升了人民群众的安全感和满意度。
今天，兴山县森林总面积已由50年代的163.6万亩扩展到287.4万亩，森林覆盖率由55.5%上升到81%；累计为国家提供木材139万立方米；森林面积人均可达11亩，位列湖北全省第一位；活立木蓄积量474万立方米，位列湖北全省第三位。天然木园之誉，名扬国内海外。
这里有全县林业行政综合执法队伍的一份功劳。今后我们还将为推进全县的现代林业建设、林业产业发展、兴林富民提供法律保障，扬帆护驾远航。（作者系湖北省兴山县林业局局长）。
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